De Waddenzee herbergt, als een van de grootste intergetijdegebieden ter wereld, een keur aan nationale en internationale natuurwaarden. De natuurwaarde van de Waddenzee wordt voor een belangrijk deel bepaald door mobiele soorten als vogels en vissen. Het Waddenecosysteem is via deze mobiele soorten verbonden met andere ecosystemen op de wereld, doordat veel van deze soorten een deel van hun levenscyclus doorbrengen in ecosystemen elders. De internationale betekenis van de Waddenzee wordt hierdoor benadrukt. De natuurwaarde van de Waddenzee is hierdoor mede afhankelijk van ontwikkelingen in ecosystemen elders.

Vanwege deze onderlinge afhankelijkheid is het belangrijk een beeld te krijgen van de zwakke schakels en de risico's binnen dit zogenaamde meta-ecosysteem. Het biedt handvatten voor een duurzame instandhouding en ontwikkeling van de natuurwaarden van de Waddenzee. Het aanpakken van problemen bij de bron, in die gebieden waar de knelpunten zich voordoen, is immers efficiënter dan symptoombestrijding of het treffen van beschermingsmaatregelen elders. Met dit inzicht kan ook duidelijk worden of het efficiënter is om geld beschikbaar voor ontwikkeling van de Waddennatuur, voor gebieden buiten de Waddenzee in te zetten.

De Raad voor de Wadden heeft ecologisch adviesbureau Altenburg & Wymenga opdracht gegeven de knelpunten en mogelijke maatregelen in de aan de Waddenzee verbonden ecosystemen te inventariseren. De inventarisatie is in eerste instantie gericht op de trekvogels, omdat er relatief veel informatie is over de ecologie en verspreiding van deze soortsgroep. Bovendien representeren ze een belangrijk deel van de natuurwaarde van
de Waddenzee en geven ze een goed beeld van de staat van de Waddenzee.

Op basis van dit inventarisatierapport heeft de Raad enkele aandachtspunten over het onderwerp geformuleerd, waar we graag de aandacht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie voor vragen middels dit briefadvies.

Download het briefadvies (844 Kb).
Download het inventarisatierapport (6,9 Mb)

De Rijksoverheid trekt zich terug uit het Waddengebied
De regionale overheden moeten nu het voortouw nemen en deze kans aangrijpen om hun bestuurlijke houding te moderniseren en burgers en private partijen een grotere rol te geven in de uitvoering van het Waddenbeleid. Het RCW moet zijn regierol dus waarmaken en alle partijen actief betrekken bij de ontwikkeling van het Waddengebied. Aldus de Raad voor de Wadden in zijn laatste advies Regio aan het Roer. Het advies is 8 december 2011 door de voorzitter van de Raad, Margreeth de Boer, aangeboden aan John Jorritsma als voorzitter van het Regionaal College Waddengebied.

Regiecollege Waddengebied als regisseur
Het Waddengebied kent tegenwoordig complexe vraagstukken. Simpele maatregelen of het eenvoudigweg verbieden van activiteiten bieden vaak geen oplossing meer. Er moeten samenhangende maatregelen worden getroffen op meerdere terreinen, die voor alle partijen acceptabel zijn. Het is een forse organisatorische opgave om dit voor elkaar te krijgen. 

De governancebenadering biedt kansen om dit proces met alle betrokkenen in te vullen en in gang te zetten. De overheid treedt hierbij op als regisseur met oog voor de brede maatschappelijke inbedding. Het Regiecollege Waddengebied (RCW) zal deze regisserende en kaderstellende rol op zich moeten nemen. Zij moet alle maatschappelijke partijen inschakelen om de uitdagingen eensgezind op te kunnen pakken. Ook van organisaties en de samenleving wordt door de Raad een actieve houding verwacht, zij zijn medeverantwoordelijk voor de verdere ontwikkeling van het Waddengebied. Het opstellen van een streefbeeld voor de sociaal-economische ontwikkeling is volgens de Raad de eerste belangrijke opgave om de kaderstellende rol in te kunnen vullen. 

Streefbeeld essentieel voor duurzame economische ontwikkeling
Met het programma 'Naar een rijke Waddenzee' is onlangs een overkoepelend streefbeeld én uitvoeringsprogramma voor de Waddennatuur opgesteld. Hiermee kan natuurontwikkeling gestructureerd worden aangepakt.Voor de sociaal-economische ontwikkeling in het gebied ontbreekt zo'n overkoepelend streefbeeld nog. Dit is belemmerend voor de ontwikkeling in de verschillende economische sectoren. Gevolg is dat er vooral ad hoc projecten worden uitgevoerd die de lokale schaal niet overstijgen en weinig samenhang hebben, bijvoorbeeld in de recreatiesector. 

Waddenfonds cruciaal maar eindig
Zonder het Waddenfonds zou de uitvoering van het Waddenbeleid momenteel bijna stil vallen. Terwijl het fonds uitdrukkelijk niet bedoeld was voor reguliere maatregelen. Dit zal in de toekomst weer het uitgangspunt moeten worden. De provincies zullen de cruciale rol die het Waddenfonds speelt overeind moeten houden. Private partijen moeten geïnspireerd worden tot het opzetten van projecten die op bovenlokaal niveau effect hebben. De Raad wijst er tevens op dat het Waddenfonds eindig is. Het geld zal daarom moeten worden ingezet voor economisch duurzame projecten, die uiteindelijk ook zonder subsidiegeld kunnen overleven. Voor natuurontwikkelingsprojecten kan op termijn wellicht aangehaakt worden bij het Deltafonds.

Download het advies (2,4 Mb, pdf).

In de discussie over de bestuurlijke organisatie van het Waddengebied wordt de vraag gesteld of er nog wel ruimte is voor een afzonderlijk adviesorgaan in het gebied. Daarbij worden de volgende opvattingen aangevoerd:

• het strategisch beleid is af; het komt nu aan op de uitvoering;
• het omgevingsbeleid wordt overgedragen aan provincies en gemeenten.

Daar staat tegenover dat er ook zaken te noemen zijn waaruit blijkt dat de behoefte aan onafhankelijke advisering over Waddenaangelegenheden duidelijk aanwezig is. Dit blijkt onder meer uit de toename van het aantal adviesorganen in het Waddengebied, uit het rapport van Bureau Berenschot over de bestuurlijke organisatie, maar ook uit de doorwerking van de adviezen van de Raad voor de Wadden.

De Raad wil met het uitbrengen van dit briefadvies een bijdrage leveren aan de discussie over de organisatie van de adviestaken in het Waddengebied. Daarbij wordt eerst ingegaan op de hierboven genoemde argumenten om geen afzonderlijk adviesorgaan in te stellen. Daarna wordt een beknopte beschrijving gegeven van de bestaande adviestaken en tenslotte wordt geadviseerd om de adviestaken samen te voegen in één nieuw adviesorgaan.

Download het briefadvies (pdf, 848 Kb).

De Minister van VROM (nu Infrastructuur en Milieu) heeft de Raad gevraagd om te adviseren over een systeem van outputsturing voor het Waddenfonds. Het gaat daarbij om de mogelijkheden om meer grip te krijgen op de besteding van de middelen uit het Waddenfonds. Een systeem van outputsturing kan er voor zorgen dat de doelen van het fonds daadwerkelijk worden gerealiseerd, en dat bij de verantwoording van de begroting inzicht kan worden gegeven in de voortgang van de doelrealisatie.

In een eerder advies, getiteld 'Visie en focus Waddenfonds' heeft de Raad voorstellen gedaan voor sturingsmogelijkheden via een programmatische aanpak van het Waddenfonds. Dit heeft zijn weerslag gekregen in het Uitvoeringsplan 2010-2014. In het voorliggende advies wordt de vraag beantwoord in hoeverre de huidige opzet van het fonds kan worden benut voor een latere evaluatie en verantwoording van het Waddenfonds. In dit advies is uitgewerkt hoe het proces van een dergelijke evaluatie en verantwoording in elkaar kan zitten, wat de aandachtspunten en complicerende factoren zijn voor evaluatie en verantwoording van het fonds. Daarbij wordt een aanzet gegeven voor de wijze waarop verantwoording over de besteding van het Waddenfonds kan worden afgelegd.

Aandachtspunten en complicerende factoren
De Raad benadrukt dat het Waddenfonds een bredere doelstelling kent dan uitsluitend het subsidiëren van projecten/maatregelen. Het bredere (achterliggende) doel is het leveren van een bijdrage aan het bewerkstelligen van een offensieve en ambitieuze houding ten opzichte van het Waddenzeebeleid door middel van:

• aanjagen van ontwikkelingen door het realiseren van voorbeeldprojecten die anderen aanzetten tot (vervolg)initiatieven;
• stimuleren van een hoog ambitieniveau door gericht in te zetten op een 'plus' op de bestaande beleidsdoelen;
• versterken van samenwerking tussen belangengroeperingen in integrale projecten, daarmee ook het maatschappelijk draagvlak voor het Waddenzeebeleid versterkend.

Verder constateert de Raad dat het karakter en de reikwijdte van het Waddenfonds een aantal complicerende factoren bij de evaluatie en verantwoording met zich meebrengt. De meest in het oog springende zijn:

• de meetbaarheid van de beoogde effecten;
• de afbakening van maatregelen en projecten die voor subsidie in aanmerking komen (het additionele karakter);
• het vraaggestuurde karakter van het Waddenfonds.

Meetbaarheid
Ten gevolge van een veel voorkomend gebrek aan inzicht in goede dosiseffectrelaties kan de financiële haalbaarheid van einddoelen onvoldoende concreet worden omschreven. Door een goede monitoring gedurende de looptijd van het fonds kan dit probleem verminderd worden. Geadviseerd wordt derhalve om per thema een zo beknopt mogelijk overall monitoringplan uit te laten werken, dat tevens als leidraad dient voor de monitoringopzet
voor projecten. Uitgangspunt is als regel een effectieve, maar beperkte monitoringinspanning, zonder daarbij een groot beslag op het totaal beschikbare budget te leggen.

Additionaliteit
De voorwaarde dat projecten alleen voor subsidie in aanmerking komen als ze additioneel zijn ten opzichte van de reguliere beheertaken en -opgaven, blijkt in de praktijk moeilijk uitvoerbaar. De Raad adviseert derhalve een aantal typen projecten en maatregelen expliciet van subsidie uit te sluiten. Daarmee hoeft een beoordeling van het additionele karakter in het afwegingsproces niet meer plaats te vinden.

Vraaggestuurd
Het fonds is vraaggestuurd. De uitvoerder van het Waddenfonds is dus voor het realiseren van de hoofddoelen in hoge mate afhankelijk van de aard en omvang van de projecten die door de subsidieaanvragers worden ingediend. Dit is voor het afleggen van verantwoording lastig. Een andere wijze van uitvoering van het fonds (zoals het deels onderbrengen in een investeringsprogramma) kan op dit onderdeel meer mogelijkheden voor sturing bieden; dit vereist evenwel een nadere uitwerking vanwege de kans op minder gewenste effecten.

Mogelijkheden tot evaluatie en verantwoording van het Waddenfonds
Uit het vigerende Uitvoeringsplan blijkt dat er in veel gevallen geen meetbare doelstellingen zijn. Denk bijvoorbeeld aan een doelstelling als "In het waddengebied is een optimale natuur- en landschapsbeleving mogelijk". Daarom is de bij de overheid gebruikelijke benadering VBTB (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) slechts toepasbaar op een aantal concreet geformuleerde doelstellingen van het Waddenfonds.
Ook voor de achterliggende doelen, zoals de eerder genoemde 'aanjaagfunctie', is een kwantitatieve afrekenbaarheid niet mogelijk. De Raad stelt daarom een gemengde aanpak voor, kwantitatieve afrekening waar mogelijk en in andere gevallen kwalitatief.

Aangepaste opzet om evaluatie en verantwoording mogelijk te maken
In het advies wordt de structuur uit het vigerende uitvoeringsplan, waarin de hoofddoelen zijn uitgewerkt in (4) thema's, die op hun beurt weer zijn opgebouwd uit meerdere programma's (13), vastgehouden. Deze thema's en programma's bestrijken de hoofddoelen zoals aangegeven in de Wet op het Waddenfonds niet volledig. Daarnaast lopen de nadere uitwerking per hoofddoel en de integratie tussen de hoofddoelen door elkaar. De Raad stelt voor om (in een volgend uitvoeringsplan) te kiezen voor een transparantere structuur met een eenduidige relatie tussen respectievelijk hoofddoelen en thema's en thema's en programma's. De integratie vindt dan plaats in projecten, zoals het Waddenfonds het ook bedoeld heeft.

De door de Raad voorgestelde uitwerking resulteert in 6 thema's en 14 programma's, die de reikwijdte van het gehele Waddenfonds bestrijken. Behalve een herstructurering zal dan ook het thema leefbaarheid worden uitgebreid en de thema's kennishuishouding en veiligheid worden toegevoegd. De verruiming van het thema leefbaarheid is wenselijk voor een betere aansluiting op de (achterliggende) doelen van het Waddenfonds.
Door toevoeging van de thema's kennishuishouding en veiligheid wordt een verbinding gelegd met twee hoofddoelen van het Waddenfonds wat een transparante evaluatie en verantwoording over deze doelen mogelijk maakt.

Per programma wordt in het advies een niet uitputtend aantal indicatoren benoemd die kunnen worden gebruikt voor evaluatie en verantwoording. Gedurende de looptijd van het fonds kunnen deze indicatoren worden aangevuld, aangescherpt of mogelijk geschrapt.

De Raad pleit ervoor om de evaluatie en verantwoording over het Waddenfonds als geheel toe te spitsen op twee hoofdvragen. In de eerste plaats betreft het de vraag of het fonds in voldoende mate, en op evenwichtige wijze over de verschillende hoofddoelen verdeeld heeft bijgedragen aan de realisatie van de hoofddoelen van het Waddenfonds. In de tweede plaats betreft het de vraag in hoeverre de uitvoering van het Waddenfonds meer heeft betekend voor het Waddengebied dan alleen het subsidiëren van projecten. Heeft het Waddenfonds bijvoorbeeld een aanjaagfunctie vervuld voor andere projecten en ontwikkelingen en zijn er projecten gerealiseerd die er in dit verband 'toe hebben gedaan'.

Download het advies (pdf, 1,4 Mb).